健全法律责任 提升执法效能

法律责任作为一部法律必不可少的组成部分，是保障法定义务得以履行的重要手段。本次森林法修订，在健全和完善法律责任制度的基础上，注重回应执法实践需要，科学设定处罚方式、标准和自由裁量范围，保障执法工作有效开展。主要进行了以下3个方面的修改完善。

       第一，根据修订后森林法新增法律义务补充了相应的法律责任条款。

       一是关于侵权和未履行保护培育国有森林资源等义务应承担的法律责任。“森林权属”是本次森林法修订新增章节，旨在明确森林权属、加强产权保护。从权利义务相一致的原则出发，森林法不仅保护森林、林木、林地所有者或者使用者的合法权益，也要求权利人，特别是国有林业经营者，依法履行保护和合理利用森林资源的义务。因此，新修订的森林法与《侵权责任法》相衔接，增加了侵害权利人合法权益应当依法承担侵权责任的规定。同时，明确了国有林业企业事业单位未履行保护培育森林资源义务、未编制森林经营方案或者未按照批准的森林经营方案开展森林经营活动的法律责任。

       二是关于违反森林保护有关规定应承担的法律责任。修订后的森林法新增了未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的法律责任；补充了因开垦、采石、采砂、采土或者其他活动毁坏林地的法律责任；结合新制定的《土壤污染防治法》，就污染林地行为作出了衔接性规定。此外，还增加了擅自移动或者毁坏森林保护标志的法律责任规定。

       三是关于拒绝、阻碍林业主管部门依法实施监督检查应承担的法律责任。修订后的森林法新增“监督检查”一章，特别强化了森林资源保护的监督检查措施。相应地，法律责任中也增加了拒绝、阻碍县级以上人民政府林业主管部门依法实施监督检查的法律责任。

       第二，针对执法实践中反映的问题完善相关处罚规定。

       一是加大处罚力度。为加大对破坏森林资源违法行为的打击力度，震慑破坏森林资源的违法行为，新修订的森林法进一步加大了对盗伐、滥伐林木的罚款力度，将处罚下限分别从原森林法的林木价值“三倍以上”和“二倍以上”，提高到“五倍以上”和“三倍以上”。本次修订还增加了对毁坏林地的法律责任。值得注意的是，同一违法行为既造成林木毁坏，又造成林地毁坏的，应当按照新修订森林法第七十四条规定，责令限期补种树木、恢复植被和林业生产条件。对于罚款，根据“一事不再罚”的原则，只能按照“毁坏林木价值五倍以下的罚款”或者“恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款”，选择较重的予以处罚。

       二是规范执行标准。“责令补种树木”作为森林法中特有的规定，体现了处罚与保护修复并重的原则。但是，由于补种树木的具体标准未明确，多倍补种树木的地点难以落实,“代为补种”可操作性不强等问题,“责令补种树木”在执法实践中出现了执行不到位、执行效果不好等难题，林业主管部门为此常被追责。与此相似的，还有《森林法实施条例》中有关“限期恢复原状”的规定。为解决上述问题，新修订的森林法明确规定补种树木可以在原地、也可以在异地，但应当在合理限期内完成，科学设定了补种株数的倍数，规定造成林地毁坏的违法者应当“恢复植被和林业生产条件”而不再是“恢复原状”。更为重要的是，根据新修订森林法第八十一条的规定，省级以上人民政府林业主管部门应当制定恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准，包括恢复植被、林业生产条件所需费用的评估标准，为实践执行中判断是否完成恢复植被、林业生产条件以及补种树木，提供执法依据。

       三是完善有关规定。新修订的森林法完善了林业主管部门或者其他有关国家机关未履行森林法规定职责的法律责任条款，明确应当作出行政处罚决定而未作出的，上级主管部门有权责令下级主管部门作出决定或者直接给予行政处罚；为与正在修改的《行政处罚法》相一致，删除了“没收盗伐林木或者变卖所得”的规定；衔接《治安管理处罚法》和《刑法》，统一对应当依法给予治安管理处罚和追究刑事责任的情形作出了规定。

       第三，按照新形势下加强森林资源保护的要求明确行政执法主体。修订后的森林法第六十六条、第六十七条规定林业主管部门对森林资源的保护、修复、利用、更新等进行监督检查，依法查处破坏森林资源等违法行为，并有权采取包括查封、扣押在内的措施。各地应当统筹谋划，按照“一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍”的要求，积极推动木材检查、森林植物检疫、林木种苗等执法队伍进行全面整合，依法行使行政执法职责。同时，森林公安长期以来在林业行政执法中发挥了不可替代的作用，森林法的修订兼顾林业行政执法的历史沿革和队伍现实基础，根据党中央有关森林公安管理体制调整后职能保持不变，业务上接受林业和草原部门指导，基层森林公安队伍框架和力量布局保持基本稳定的要求，对原森林法有关森林公安的规定进行了修改，明确公安机关按照国家有关规定，可以行使毁坏林木、林地，盗伐、滥伐林木，伪造、变造、买卖、租借采伐许可证，收购、加工、运输非法来源木材案件的行政处罚权。需要说明的是，公安机关行使行政执法职责，应当按照国家有关规定并结合地方实际情况进行。如果地方林草部门自身的执法力量能够承担起行政执法任务，也可以不由公安机关行使本款规定。