财政预算改革与苗木产业走势

中国园林网6月3日消息：近年来，笔者经常遇到同行们提出同一个问题：“‘美丽中国’建设、‘加快城镇化建设’提出多年了，为啥大部分苗木的价格还在下降，各地的工程量也不见增长？”面对这个问题，我们不得不回忆一下前几年的那种热闹场面：

3年以前不短的时间段内，在“基础建设”“城市改造”和“城乡一体化”等多种项目的推动下，全国各地政府纷纷立项。这些项目大部分是公益项目，资金来源主要由各地政府有关部门领导下的融资平台，向相关银行贷款，主要采取向企业公开招标形式的BT模式进行运作。而这些各地的项目大部分没有通过上级政府部门审批，也就是没有纳入正规的有关各级政府的财政预算。当时的房地产业看起来还十分景气，各地政府的底气，可能主要在于考虑出卖土地的地方财政收入能够应付这些建设项目的支出。

在这个立项热潮的推动下，井喷式园林绿化工程量大大增加，到处一片繁忙景象；相应对于绿化苗木的需求量也同时大增，苗木价格大涨，例如：米径40厘米的银杏，单价从2009年的3万元人民币涨到2011年的10万元。

这样的形势，大大地刺激了苗木产业的发展。不少看好苗木产业的企业资金纷纷进入，动不动就扩大绿化苗木生产面积几百亩，几千亩甚至上万亩，形成了全国绿化苗木生产面积迅速突破2000万亩的局面。

但是，仿佛突然出现的房地产调控，造成大量建设和商业用地卖不出去，以出卖土地为地方财政主要支撑的部分地方政府财政状况捉襟见肘，大量银行和企业的欠款不能按时偿还，已欠下了20万亿元左右的地方政府性债务。各地立项数量和园林工程量一落千丈，绿化苗木需求量和价格随之一路滑坡，例如：在成都平原，3年前单价1000元人民币的速生金桂去年秋天价格跌至200元左右。

几乎同时，党中央在各方面开始建立新秩序。2014年9月，中央政府公开发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》。文件里有多条重要内容，归纳如下：

一、建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的，由省、自治区、直辖市政府代为举借。这一条规范了举债的权限和程序。

二、政府债务只能通过政府及其部门举借， 不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。这一条规范了举债的方式，重要的是再不允许政府有关部门向银行等金融部门贷款融资。

三、建立跨年度预算平衡机制。实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。这一条体现了实事求是的财政规划态度，延长至三年滚动财政规划，便于规划的合理实施。

四、要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。对于预算的硬化，下级政府也断了向上边跑补贴资金的想法。对地方政府性债务处理的强硬态度，反映出中央政府治理地方性政府债务乱象的决心。

五、建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人。这一条说明各级政府领导对本地区的地方政府性债务有着不可推卸的管理和偿还责任。

国家新财政预算政策的公开出台，说明：

一、20万亿元左右地方政府性债务是要偿还的，如果债务无法偿还，就更谈不上城镇化建设进程的推进了。

二、在新常态下，企业向政府讨债有了政策依据和希望。

三、中央政府决心把地方政府融资借款的权力，关进制度的笼子里。同时，它表明了对国家有关政策做到公开透明的决心。最近，国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中继续强调：“制定出台全面推进预算公开的意见，实现中央和地方政府预决算以及所有使用财政资金的部门预决算除法定涉密信息外全部公开。”公开的政策，使老百姓和企业对国家有关政策有了准确的了解，从而对业务行为能作出正确的决定，避免了企业对形势和业务的误判；同时意味着宣布了此前失控的地方政府性债务乱象不会再次出现。

四、规范化参与政府建设项目，对地方政府资金来源的可靠性与合法性有了政策判定标准。

笔者对地方政府性债务的短时间内消化，持不乐观态度，它一定还需要一段不短的时间。并且几乎可以肯定的是，近期内再也不会出现井喷式园林绿化建设工程规模。随着地方政府性债务的逐步消化，城镇化建设的步伐才会逐步恢复或加快。

面对今年上半年各地到期的地方政府性短期高息贷款，中央政府采取了给出一万亿元贷款偿还置换指标的办法，就是把发放地方债券的指标批给急需还款的地方，发放低息长期债券，用以偿还到期的短期相对高息贷款。但是，这笔地方性政府债务还是继续背在债务人身上，只是缓了一口气而已。

国家的新财政预算政策的出台，给了新开展的各项建设以新的规范和实施的保障。在各地出现的“公私合营”PPP建设合作模式中，就有实施项目要通过两条重要的审核程序才能成立的规定：其一，项目是否“物有所值”；其二，项目资金是否纳入政府财政预算。这样，就解决了“通过上级批准”和“资金来源明确”这两条最根本的问题。国家的新财政预算政策已在对他们的规范中发挥作用。

我们应该用适应新政的新的思维方式和行为准则来思考问题和指导行动。从陆续颁布的多个政府文件里，我们不难看到中央政府继续针对各种弊端进行深化改革的决心和意志。在新常态下，希望与各地政府合作的企业，认真学习中央政府颁布的各方面有关新政策文件，不能只低头做事，还要抬头看路。

（笔者系中国花卉协会绿化观赏苗木分会副秘书长、四川省花卉协会常务副秘书长）

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