城市功能疏解启示录：东京卫星城战略实际失败

中国园林网5月5日消息：提到北京的城市问题，每每总会想到日本东京。

同样是首都，同样经济发达、人口规模巨大，同样曾经遭遇过交通拥堵等一系列城市问题，东京由于崛起进程早于北京，在解决城市问题方面，也积累了颇多经验教训，可为北京提供镜鉴。

4月18日，21世纪经济报道记者在北京采访了前来参加清华同衡规划设计院学术周演讲的日本设计株式会社执行董事、国际设计部部长冈田荣二。日本设计是日本第二大建筑设计与城市规划机构。

在冈田看来，日本1980年代在东京周围布局卫星城以分散城市功能的策略实际上失败了，而尺度更小的城市次中心策略相对成功。对于中国最近出现的“行政副中心”问题，他认为，如果一定要建设行政副中心，“在30公里左右的范围内，建一些新功能区，将城市功能分散，可能更为便捷、有利”。

东京卫星城战略实际失败

《21世纪》：最近中国非常重要的一个话题是京津冀协同发展，因为北京频繁出现严重的雾霾、交通拥堵等问题，中国政府希望能将北京的“非首都核心功能”疏解出去。而实际上，中国从改革开放之初就对北京城市功能有明确定位——不宜再提“经济中心”、“人口规模任何时候都不要超过1000万人”，但是30年后的现实是，北京不可遏制的发展到今天这样一个庞大的规模。除了北京，在东亚，日本东京和韩国首尔也都曾出现过类似情况：首都不可阻挡的膨胀、变大，这是否有更深层的共同的政治、经济、文化、心理因素在起作用？

冈田荣二：这与城市政策、城市规划密切相关。像伦敦，制定了绿带——中间是伦敦城区，周边是绿化控制带，如果城市想扩张，只能放在绿带外边。东京也做过类似的事情——在外围建卫星城，但失败了。

1980年代，由于东京过度单极化发展，也导致交通拥挤，因而也出现了是否要分散化的呼声，呼吁政府机关和办公设施搬到郊区——离东京30公里的区域。实际结果是，政府机关搬迁了，但民间企业并不愿意搬迁。当时，在东京30公里范围内建了很多新城，盖了大量的住宅楼。经过20多年的发展，日本进入老龄化社会，这些新城的人口又重新开始向东京城区集聚、回流。所以单极化的情况并没有改变。现在随着日本整体人口处于负增长状态--虽然东京人口还在增长——日本事实上已经容忍了东京单极化的发展事实。

当然，日本也有一部分成功的——比如，横滨的未来港，千叶的幕张，都是新城。东京也有，像临海副都心、台场，新宿也是把东京站周边的办公功能移过来的。

东京的山手线，相当于北京的二环，一圈20公里，原来所有的政府办公功能、皇宫都在东京站附近，新宿原来是东京都的地下水处理厂，后来把东京国家职能的一部分搬到新宿，而把一部分财政职能和其他职能搬到台场——整个台场是基本靠填海建设起来的现代化新城——形成文化创意产业区。注意，从东京（东京火车站附近）到新宿直线距离只有6公里，台场离东京也只有3公里，搬迁到新宿的只是政府机构，而不是企业。当然，政府机构搬迁到新宿后，也有一部分企业搬过去。搬迁之后，东京站附近进行大规模的拆迁、再开发。

北京和东京规模不一样，但在发展中，也会出现这种小规模分散的趋势。

《21世纪》：日本将政府办公机构由东京站迁往新宿，迁的是日本中央政府的办公机构还是东京市地方的政府办公机构？

冈田荣二：是东京都政府迁到新宿。另外，中央政府的办公机构中管辖关东地区的分局等，可以不设在东京的职能搬迁到埼玉新都心等地。

《21世纪》：除了做过城市分散化发展的努力，日本也曾不断出现“迁都”的呼声，但是并未付诸实践，为什么？

冈田荣二：日本实际上已经默认了东京单极化发展的既成事实，而由于国家人口在减少，也就没有必要再迁都。相反，现在在日本，希望借助举办奥运会的机会带动东京的发展，进而给整个日本经济注入活力的呼声越来越高。

《21世纪》：北京希望将一些非首都核心功能疏解出去，这涉及到一个问题：城市的功能是能人为主观决定的吗？

冈田荣二：城市功能是人为和市场两方面的因素决定的。像硅谷，是因为全球对IT产业的强劲需求，才使这个城市得到很快的成长、发展。对经济发展来讲，还是以市场为主导，对城市功能发展更有利。

《21世纪》：如果北京疏解部分功能，疏解到多大范围内是可行的？比如，离北京140公里的一个河北城市保定，提出要承接北京功能疏解，做中国的“政治副中心”，这可行吗？

冈田荣二：在日本，会认为140公里是个很远的距离，中国国土面积很大，140公里也许是可以的——但是，必须要有便捷的公共交通，否则是不可能成功的。个人认为，在30公里左右的范围内，建一些新功能区，将城市功能分散，可能更为便捷、有利。

日本不限制城市规模

《21世纪》：前不久中国刚刚出台了《城镇化规划》，在城镇化道路选择上，对大城市充满了警惕，500万人口以上的大城市原则上不再新批居住和公共用地以外的用地指标，以此限制人口和城市规模，类似于北京和上海这样的超大城市则限制得更严格。但是我们看到，城市化进程已经非常成熟稳定的地方，比如英国伦敦、美国纽约人口都还在继续增加。就您所知，世界上有没有其他的国家明确出台政策，限制城市的人口规模？

冈田荣二：好像没有。

《21世纪》：那么，强调严格控制城市人口规模，是否有悖于城市发展的规律？

冈田荣二：这是个复杂的问题，中国的问题也有其特殊性。在日本，不

会限制城市规模的发展，城市中工业用地也是受到限制的，但不限制办公楼，商业区也有总体规划，对商业和居住都是通过土地分区。并且，日本会对城市进行成长管理——一定的区域内，视其交通、上下水等基础设施情况来确定开发密度。而且会不断的进行再开发，不断挖掘土地本身的价值。

在中国，要看其城市发展方向是如何考虑的——城市发展模式有两种选择：单极化发展和分散化发展。德国是分散化的发展模式，其比较大的城市就只有一个柏林。中国需要考虑，究竟选择哪种路径和模式。

《21世纪》：能否请更详细的介绍下日本会的城市成长管理如何进行？

冈田荣二：日本的城市成长管理实际上是通过城镇化区域、城镇化控制区域的指定（划分）来确保的，主要目的是防止超越地方政府管辖内供水设施、学校等基础设施容量的无秩序的城市扩张。但在东京等大城市中，通过指定“城市再生特别地区”，政策上允许超越以往限制的大规模开发。可以说日本的城市成长管理由“原则”和“特别许可”组成。

《21世纪》：在全球范围来看，发达国家中除了德国是分散化模式，还有其他国家是分散化模式吗？德国的分散化城市发展模式，是国家主观战略选择的结果还是历史自然形成的结果？

冈田荣二：两个方面的原因都起了作用。德国非常重视和保护农业，为了支持农业发展，德国在全国范围内建设了非常便捷的铁路和公路交通网络。另外，德国的国民性也起了一定的作用：德国人不喜欢高楼大厦，而是喜欢绿化率高、环境好的居住形态。

在城市发展模式的选择上，还应考虑国土规模的差别。跟中国国土规模差不多的是美国，美国既有纽约、洛杉矶这种非常的城市，但它也分50个州，每个州也都有一个中心城市，其功能也有划分，比如车城是底特律。如此说来，美国也是采取了分散化发展模式。在分散模式下，每个城市的功能也是不一样的。

《21世纪》：您提到的车城底特律是典型的工业化时代的城市，而在当今的后工业化时代——或者说创意/知识经济时代，纽约、硅谷这种大城市规模在继续膨胀，而底特律在去年破产，这是否意味着知识经济时代对大城市、特大城市的偏好更明显——因为，知识经济、创新创意要求有多元异质性人群的活跃交流、碰撞和互动？

冈田荣二：工业化的性质确实正在转变。在因特网（网络）社会中，通过人与信息的交融产生新的创意和价值。比如办公楼，日本主流的办公空间是大办公空间，到了最近又出现了新的趋势，办公空间变得更加大型化，同时人们开始追求开放式的办公桌布置，这一切的最终目的就是为了促进信息共享和交流。从城市角度来讲，更多人的汇集有利于产生更多的创意和创造更高的价值。