东莞新型城镇化五问

中国园林网11月21日消息：11月18日，《中共东莞市委 东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见（征求意见稿）》（下称《意见稿》）首次公开露面。《意见稿》阐述了东莞实施新型城镇化发展战略的重大意义、发展定位、思路和目标，明确了具体发展路径。牵头起草《意见稿》的东莞市委政研室就外界关心的问题进行了解读。

问题1

目标为什么是“国际制造名城，现代生态都市”？

解读“国际制造名城，现代生态都市”是东莞的新定位和新目标，是未来一段时间东莞新型城镇化发展的统领。

“国际制造名城”既与社会各界广泛认同的东莞城市定位相衔接，又与开放型经济发展和世界级城市建设相衔接，同时赋予了品牌、技术、质量新的内涵。这一定位是对过去国际制造业名城定位的提升。因为如果仅强调制造业发展，与当前和未来的产业结构不适应；但制造作为东莞最有竞争力的、带有城市品牌意义的和实体经济基础地位的特色，强调制造是符合东莞实际和未来可持续发展需要。

“现代生态都市”中的“现代”既传承过去，又着眼未来，有利于吸引优质要素资源。“生态”是东莞在珠三角核心城市群中的特色所在，生态化、服务化发展是东莞制造未来发展的重要趋势，也体现以人为本、注重宜居的发展要求。“都市”能将都市型的产业结构、城市形态与公共服务强调出来，符合未来产业和城市发展的要求。

“现代生态都市”不仅是指传统意义上的低碳绿色、环境保护，而且包涵政治、文化、人文素质等社会生态。如“加强城市形象宣传”、“提升城市文化品位和吸引力”、“增强城市国际化竞争力”、“打造旅游文化城市”、“提高城市市民文明素质修养”等生态内容也包含在内。

这一定位延续了国家制造业名城的定位提法，突出生态文明在未来城市发展引领作用，强化自然山水资源特色，贯彻建设珠三角世界级城市群的要求。

提出这一定位，是东莞顺应发展规律和世界潮流、融入珠三角世界级城市群和加快推动实现高水平崛起做出的重要抉择。东莞要吸取过去的经验和教训，遵循生态文明的规律，把生态融入新型城镇化的过程中，把生态作为东莞新型城镇化建设的新品牌。同时，要顺应融入珠三角世界级城市群的需要，构建东莞的城市功能特色，推动东莞从广深港的重要产业配套区向珠三角世界级城市群都市区转变。通过确立“以人为本”的城市建设理念，提高城市规划、建设和管理水平，突出城市生态特色，加快推进产城融合，彰显城市精神，提升治安、教育、医疗、交通发展水平，使我们的城市在满足人的基本生活需要的基础上，更好地满足人的安全需要、感情需要、尊重需要和自我实现的需要，以城市功能的完善和人文精神的提升来集聚优质资源要素和人才。同时，通过确立建设国家生态都会城市这一新目标，使城市的制度建设、产业建设、生态建设、文化建设等更加聚焦，加快提升城市品质。

问题2

“一中心四组团”怎么建？

解读改革开放以来，东莞城市发展经历了从“有建设、无规划”到“分散规划、分散建设”再到“统筹规划、统筹建设”的过程，走出了一条从农村工业化到城乡一体化、再向城市现代化迈进的发展路子，初步形成了现代城市的格局。与此同时，也产生了诸如“处处是城市、处处非中心”，城镇建设同质现象突出，全市区域发展不平衡、不协调等问题。

东莞提出在不改变现有行政架构的基础上，根据各区域、各镇街的资源承载能力、发展现状和比较优势，强化“经济区”理念，弱化“行政区”意识，以经济区统筹打破行政区藩篱，以经济区统筹引导资源要素优化配置和高效整合，推动城市空间从分散到集聚、从多组团到大组团转变，构建城市长远可持续发展的空间格局和整体功能。

近年来，按照大组团的发展思路，东莞积极推进水乡特色经济发展区建设。这一工作，不仅得到省委、省政府的肯定和支持，而且在实践中已开始取得成效。去年，东莞结合实际，提出了构筑“一中心四组团”城市格局的设想。今年，东莞对构筑“一中心四组团”城市格局进行了专题论证。来自中国规划设计研究院等各方面的专家，一致认为“一中心四组团”城市格局符合东莞实际，应加大力度加以推进。

目前，各组团大框架已经明确。其中，中心组团定位为高品质城市中心，建设全市的政治中心、经济中心、商贸中心、文化中心和创新中心。西北组团定位为水乡特色发展经济区，建设国家水乡生态文明建设示范区，粤港澳优质生活圈的特色区域，珠江口东岸产业优化发展先导区，穗莞战略合作重要平台。西南组团定位为滨海新城，建设临海发展的新区域、珠江口国际湾区的重要支点。东北组团定位为产城融合发展的示范区。东南组团定位为对接深圳现代产业发展集聚区。

尤为值得一提的是，东莞将创新城乡规划编制体系，从以镇街为主导编制规划转变为以市为主导，逐步上收镇街控制性详细规划编制权。东莞此项改革是从长远的、战略的高度谋划东莞的发展，推动城市功能升级和布局优化，促进城市健康可持续发展。

东莞将编制土地统筹整合规划，打破城乡和行政区划界线，集中财力采取政府收购、成片改造等方式统筹成片建设用地。同时，结合土地利用总体规划中期评估大力开展空间腾挪，整合连片土地打造大型重点项目承接平台。

此外，东莞将探索土地资源统筹开发与利益平衡机制，推进规划发展权和开发建设权分离。即市统一掌控规划发展权，镇街主导开发建设权，实行土地规划发展权和开发建设权分离。在这一开发模式上，引导镇村共同开发战略性新兴产业、先进制造业、都市农业、现代服务业，实现土地开发收益权三级共享，逐步形成集约建设、统筹发展格局。 

问题3

如何实现人口“市民化”？

解读新型城市化的核心在于以人为本，提升居民生活品质是其价值追求，这也是区别于传统城市化道路的关键所在。人口市民化是东莞推进新型城镇化最艰巨的任务。

目前，东莞城镇化面临的种种困难和问题，主要是因为人口进城的速度远远超过了城市的综合承载能力，超出了城市所能提供的公共服务水平。东莞新型城镇化道路，要根据城市综合承载能力和发展潜力，按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，科学制定人口发展规划，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，提高人口市民化的质量和水平。

在户籍制度改革领域，尽管东莞城镇化率已达88.7%，但在全市180多万户籍人口中，还有近一半是农业户口，目前全市登记的农业户口达91.6万人。这些群众基本上从事的都是非农生产活动，但其对土地的依赖、居住形态、生活习惯还带有明显的传统农民特征。本地农民市民化是东莞未完成的任务。下一步东莞重点加强两方面工作。一是保障农民权益，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，实现农民带着权益进城，享受与市民同等的公共服务和社会福利。二是鼓励就业创业，进一步建立健全鼓励本市户籍农民就业、创业的激励政策和措施，降低其对土地的依赖。[分页]

异地务工人员为东莞城镇化作出了巨大贡献，东莞在促进社会融合，实现公共服务均等化方面也作出了许多努力。但东莞短期内无法满足大量异地务工人员完全享受“市民待遇”的需求。

东莞提出合理兼顾社会需求与城市综合承受能力，逐步推进涵盖异地务工人员的基本公共服务均等化，探索制定基本公共服务“同城同待遇”批次清单。这是东莞为促进社会融合实施的重点探索，体现了东莞市委市政府以更大力度加强社会建设，提高基本公共服务均等化，让更多的人“进得来、留得住、过得好”的决心，也是新型城镇化以人为本核心的体现。人的文明素质作为人的市民化的重要内容，是城市发展的重要“软实力”。东莞将“发挥文化在人口市民化中的独特作用”单独列章，是新型城镇化中的东莞特色。

对原农业人口打开城市大门，需要户籍改革和公共服务全覆盖同步推进，也就是落户式市民化和普惠式市民化并举。省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题开展专题研究。东莞也将变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拨经费系数比例，提高市级财政统筹和转移支付力度。

问题4

　　“绿色低碳生态市”是什么样？

解读以生态文明融入城市发展全过程，是东莞当前和今后城镇化发展的一个重要发展方向。

经过30多年的快速发展，东莞经济社会建设取得了显著成就，同时也付出了资源环境的巨大代价。近年来，东莞在生态环境建设方面取得了明显成效，但局部地区环境污染和生态破坏的问题仍待有效解决，加快建设绿色低碳生态城市刻不容缓。

目前，东莞仍处于工业化快速发展阶段，能源消费总量将持续增长，结构节能、重点领域节能和主要污染物总量减排压力巨大。东莞将创新财政引导激励机制，推广合同能源管理模式和节能技术应用，利用市场化机制促进以工业为重点的节能减排。合同能源管理模式将在以往探索的基础上，重点在工业领域推广，打造蓝天绿水青山的城镇。

东莞将探索建立环境资源有偿使用制度，实施供应链节能环保标准管理，推行水权、排污权和碳排放权配额管理和有偿使用机制。目前，国家即将启动水权交易，先由国家将水权分配给各省市，各地用不完的指标则可以进行二次分配，相互交易。东莞也在探索在火电等行业和重污染流域开展主要污染物排污权有偿使用与交易试点研究，并在2012年推行排污权有偿使用与交易试点工作。未来，陶瓷、纺织、有色、塑料（化工）、造纸行业和交通运输也将适时纳入省碳排放管理和交易范围。

东莞还特别提出加强对“小山小湖”的保护，利用“小山小湖”、边角闲置地块和景观岸线等，遵循有关管理规定，建设一批方便市民休闲活动的社区公园。东莞将对全市“小山小湖”进行摸底调查、登记造册，避免“大填大挖”，实现“显山露水”、“疏密有致”的城市空间特色。

在治污领域，东莞将建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。目前，东莞正在制定试点工作实施方案，选取有代表性的行业、企业为试点，按照“谁污染、谁付费，第三方治理”的原则，通过引入市场机制，推行第三方治理工作，提升环保设施建设、运营和管理水平。 

问题5

城镇化建设资金从哪里来？

解读对于民间资本发达的东莞而言，城镇化资金的民间源头活水潜能巨大。由于城镇化资金缺口巨大，未来又涉及市场运营，吸引民间资本来缓解城镇化资金之渴是重中之重。

东莞将大力破解新型城镇化资金投入难题，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立和完善以“政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作”的多元可持续的城镇建设资金保障机制。同时，进一步完善政府投融资体制，处理好政府与市场的关系，创新城市基础设施投资体制，充分发挥财政资金的支撑和杠杆作用，切实放宽民间投资门槛，充分调动社会力量参与新型城镇化，努力增强新型城镇化过程中社会和市场的内生支撑力量。

东莞将对接国家和省的政府和社会资本合作模式（PPP）示范工作，积极探索运用规范的PPP模式进行建设。同时，探索设立专门的城镇化投资基金，以政府引导，市场资金参与的方式发展做大城镇化投资基金，尽力充分发挥产业投资基金“聚小为大”的作用，筹集更多的社会资金投入新型城镇化建设，推动全市城市基础设施建设升级。

东莞集体经济基础庞大。东莞提出，支持镇（街道）、村（社区）集体经济组织通过自有资金直接投入或信托投资等多种方式，参与开发市投建的供水、燃气、环保、收费高速公路等基础设施和城市公共服务项目。这是鼓励集体经济参与新型城镇化建设的体现，同时也是加快集体经济发展优质投资型经济的有效措施。

东莞还将制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励民间资本参与城市公用设施投资运营。

专家观点

中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师李立勋：

东莞要从“增长机器”

向“幸福家园”转变

东莞“国际制造名城”的地区特色和形象已经获得高度的认同，其主要体现了东莞的经济角色，着重“生产”的层面。而“现代生态都市”则是关注“生态”和“生活”，体现了东莞寻求“生态—生活—生产”、“三生”融合的发展新理念。

这既是对于以往发展模式的反思，更是体现了东莞在经济发展达到一定高度的新追求。

此举符合十八大精神和新型城镇化战略导向，也符合了当代世界城市发展从“增长机器”向“幸福家园”转变的潮流。在这样的定位下，东莞要进一步促进产业转型升级、强化经济活力和国际性职能，另一方面要更多地关注生态建设和生活品质，实现“世界级经济、可持续生态、高品质生活”。东莞不仅是一个创造财富的城市，也是一个享受生活的城市。

东莞的传统发展模式具有自下而上、分散发展的特征。在新的发展背景下，统筹发展已经基本形成共识。以“全市”和“各镇”之间的“组团”（次区域）为重点，逐步促进市域统筹是一个合适的路径和策略。“组团”的统筹可以基于同类型一体化（如西北的水乡）、产业链连接（如西南的沿海）、大园区带动的产城融合（如松山湖和周边镇）等不同逻辑。规划建设管理的统筹是实现空间统筹的重要路径。统筹并不是指单纯的集权，而是需要不同层次之间合理的事权分工。在这个过程中，规划编制和审批权的适度集中也是必要的。

东莞提出“小山小湖”的生态建设理念具有自然和宜人两个优点。东莞在日后的城市生态发展中要加强生态安全格局的维护，积极治理、修复环境，倡导生态化经济、生态化城市、生态化生活。

在协调园区镇区城市规划的关系上，“产城融合”是其中一种值得关注的方式，比如大朗和松山湖的关系就值得关注。

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