新型城镇化是“人”的城镇化

中国园林网2月26日消息：改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国城镇化水平快速提高，年均增长1个百分点左右，2011年，我国城镇化率超过了50%。今后一段时期，我国仍处于城镇化快速推进阶段，同时也将面临更多更复杂的问题，需要进行重大的战略调整。所谓新型城镇化，就是要总结过去多年来我国推进城镇化的经验教训，立足新的国际国内形势和环境，对于我国城镇化战略进行继承、调整和优化，促进我国城镇化持续、健康、稳定和高效推进。

中国正在进入新的10年发展。中央经济工作会议明确提出：积极稳妥推进城镇化，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这不仅是对2013年经济工作“稳中求进”的基本定调，更是对未来10年中国深化改革、全面建设小康社会的统筹和布局。1月15日，国务院副总理李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。这番话已不仅是定调，而是直接点出了我国城镇化现有的问题，并明确了发展方向。那么，新型城镇化之“新”究竟体现在何处？努力方向又在何方？

制度创新是当务之急

新型城镇化，新在哪里？这个问题业界探讨得很多：有一些着眼于产业发展的学者认为，新和旧主要是产业发展，就是要改变传统的“三高一低”，要用一种新型的工业化来推动；有一些着眼技术的学者认为，要用绿色的理念、绿色的技术等等；研究规划的专家往往着眼于从空间的角度，提出紧凑、大中小城镇合理协调发展等等。“这些观点都有道理，但是还有一个更难的，”中国城市规划设计研究院副院长杨保军指出，“要触及更加本质的东西，就是制度层面的创新。说到底，城镇化的本质是人，也就是化农民为市民，这个过程中有两个结构的变化。一是产业结构的变化，二是新和旧最大的区别。”

杨保军认为，产业结构的变化导致了空间结构的变化，再导致社会结构的变化。现在城镇化率是51.27%，但是其中有1亿多人是“城镇化”了2/3，或者说“化”了一半，这1亿多流动的务工人员还没有得到市民的待遇，医疗保障、教育等等，这是一个重大的问题，不能回避；而新和旧最大的区别，如果从社会学的角度来思考，就是城镇化的主体到底是谁。“但是过去真正的主人是靠边的。推动城镇化一方面是地方政府，地方政府多数都是城里人了，再一个就是企业、开发商，他们也多数是城里人了，银行的人也都是城里人，这几个力量推动中国经济迅速的发展，新城的建设也如火如荼，但是真正要被城镇化的主人，他们是靠边的。就是说通过我们的建设，资本循环已经完成了，但是跟人没多大关系，经济肯定也增长了，它不是我们所需要的一种方式。资本和其他的力量结合起来，交换价值实现了，但是使用价值还不一定。所以，什么时候我们的主体真正得到了重视，那么制度层面就做到了创新。”杨保军说。

目前来看，社会和业界把更多的目光投放在了城镇化过程中产业层面的创新，同时，实践与技术层面的创新也有很好的发挥，但是制度层面的创新现在涉及得却还很少，亟需推进。对此，杨保军指出：“如果能把新和旧的问题解决了，进城农民真正能够逐渐有序地转化为城市人，并且获得相应的待遇，这才是一条健康的道路。”

宜居宜业是核心所在

城镇化与城市化不同，实践证明单纯追求城市规模和城市人口比例升级的城市化，并没有使其资源空间价值得到提升。今天的城镇化包含两个层次的内容，首先是站在大区域的角度看待城市化，更加重视城市与省域、城市与城市之间的互动；其次是站在小区域的角度看待城镇化，更加符合社会发展和经济运行轨迹的农村城镇化发展。最优化的资源空间的配置，能够推动城镇化的发展，而可持续性的城镇化发展，更能发挥资源空间的最大利用效率。

这些年城镇建设的热词——“宜居”，被很多学者看作是城镇化建设的核心，浅显易懂但不易实现的这个目标，也正贴合了李克强副总理强调要建设“人的城镇化”的发展思路。“宜居宜业可以说是城镇化发展的核心。”中国房地产研究会人居环境委员会执行主任王涌彬说，“中国的城镇化和非洲、拉美等这些国家相比较还是健康的，因为我们有实体经济支撑。这些年中国经济发展非常快，每年都有10%以上的速度在增加，而且持续了多年，由此为很多未来的规划奠定了基础。产业化发展和城市化发展，还有农业现代化、信息化必须是匹配的，如果不匹配就会带来很多问题。所以我个人的观点是：未来城镇化的核心是宜居宜业，把产业发展和城市化并行、并重，尽量让它协调发展。”

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而目前的大部分情况是，由于各地发展情况的不同，宜居宜业已经不是单一模式。现在一些地方政府所开展的民生工程的出发点是好的，但却无法兑现“以人为本”的目标，甚至分不清楚到底是以哪个人或哪类人为本。“很多城市的目光还是在盯着比较富裕的企业家以及有钱阶层，制定的很多政策是倾向于这些方面的。”王涌彬说，“比如像有的大城市，新建了一些社区，其实离城市已经比较远了，但却罗列出种种原因不允许做商铺和相应的配套，造成了很多不便，这就完全是人为造成的。可以说，现在有很多地方出的政策就是有误导性的，出的‘牌’就是错的，我们所需要做的，就是在下一步探讨新型城镇化的时候尽力避免这些问题，把很多政策制定的基点定位在普通市民群体，而不是只盯着富裕起来的人。”
 

如果从“人的城镇化”这一目标建设出发，那么所有“物”都应为其服务，成为实现载体。而这既需要实体空间层面的调整，又需要相适应的社会结构支撑，其深层次的问题则是经济、社会、环境、文化以及城乡统筹协调发展。据此，王涌彬指出，谈新型城镇化，首先就要理顺从房地产开发为主导的扭曲的城市发展模式，回归到以人为本、以人民群众为本的城市发展本源。“城镇化不仅仅包含房地产开发、市政基础设施建设，更重要的是与工业化、信息化、农业现代化相结合，与社会发展、进步相匹配，并引领经济社会发展，要进一步强调转变传统物质规划的理念和思路，按照人居环境建设的要求，从社会、生态、文化等多个层面来综合思考和分析城市发展问题。”

避免盲目跃进，实现均衡发展

任何一个城市的加速发展和城镇化的过程中，必然面临城市面积增加、商业设施扩容、城市人口总量提升以及城市辐射性发展过程中给城市未来发展带来的诸多机遇等。目前，我国在土地、户籍、住房和社会保障等方面存在诸多弊端，“二元结构社会”问题日益突出。很多学者认为，城镇化与人口、财政、区域经济、农村建设等都有密切关系，在城镇化这一主题的串联下，有利于推动中国全方位的改革和进步。“城镇化不是简单地把农村人口向城镇人口的转化变更，实质上是在空间结构优化的趋势下，资源调配方式的演进。”上海市松江区发展和改革委员会副主任王振亮解释说。因此，城镇化的发展必然要经历一个过程，但没有顺应发展规律的非理性的城镇化发展如今并不少见。“非理性城镇化指的是过于追求城镇化的形式与速度，而忽视其内容与质量的行为。非理性城镇化不仅影响资源空间价值的提升步伐，还有可能增加经济可持续发展的阻力。”

盲目跃进的另一弊病就是会导致城乡实质差距不断拉大，无法形成社会全面发展。中小城市和小城镇的发展首先要集聚产业，发挥产业支撑功能，使城镇化与工业化相适应并相互协调。

有人预计，未来10年，农业转移人口进入或返乡进入县城将成为主要趋势之一，那么这就意味着，已经为业界人士所忧虑的异地城镇化问题，到了必须要直面解决的时候了。

把迁居作为非农人口向城市大量的集中、跨越行政区称为异地城镇化；在一个行政区域里面的人口集中，称为就地城镇化或本地城镇化。“我们国家以前异地城镇化的量非常大，过度的异地城镇化造成了很多的问题。”北京工业大学建筑与城市规划学院副院长张建说，“比如说从迁出地农村来说，大量的青壮年劳动力迁出农村以后，就把农村的活力带走了。我们在村庄规划调研的过程中，发现好多村空心化的情况非常严重，都是老人和孩子在村里面生活。人口一直下降，以至于不知道怎么做规划期末的人口目标了。可以感觉到现在农村的整体状况是活力在减少，趋势非常明显。”

另一方面，张建指出，现在的城市迁入地过度膨胀。“拿北京来说，北京规定的2020年人口指标早就突破了，如今却还在以每年60万的人口数量在增长。我们刚请了北京市规划设计研究院的院长给我们做了一个讲座，他说北京的交通为什么这么堵，如果算一笔账就明晰了，每年人口增长60万，建一条地铁大概缓解50万人的出行压力，但如果人口的增长速度不再控制的话，建地铁的速度永远赶不上人口增长的速度，所以现在一些专家学者就提出来一个新的理念，不叫与时俱进，叫与时携行。我们是不是还要追求这么快的发展速度？是不是应该把发展的速度放慢一点儿，把质量提高一点儿？所以，我觉得这种异地城镇化存在的问题，在下一步新型城镇化里面应该解决。”

那么，如何解决异地城镇化问题呢？张建认为可以推行几点措施：一是不仅要实行劳动力的空间转移，还要把人居环境的优化同时做好，这样才能提升生活质量，从而促进劳动力市民化的进程；二是解决号新型农村土地的制度流转问题。“如果真正的土地流转政策建立不起来的话，农村人口的合理转移也就谈不上了。”张建说。 

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