退耕还林频频发力缘何停滞剑指机制园林资讯

中国园林网10月9日消息：退耕还林是中国投资最大、惠及面最广的生态建设工程。工程启动十年来，有效改善了中西部的生态环境。但这项惠民工程能否持续推进，一直是业内关注的焦点。9月19日，国务院例行常务会议决定，自2013年起，将适当提高巩固退耕还林成果部分项目的补助标准。

这个决策，令国家林业局退耕还林办公室副主任吴礼军松了一口气。9月中旬，当《财经国家周刊》记者造访国家林业局退耕还林办公室的时候，在2个半小时的时间里，办公室电话铃声数次响起，询问最新政策动向以及退耕还林先进组织评选结果的电话不绝于耳。“退耕还林工程下一步怎么走，基层都很关心。”

此前，吴礼军一直有些担心，更有些着急。今年夏天赴河北调研中，他发现“退耕还林”工程在一些地方变了味道。林农对“退耕还林”的热情开始冷却，“退林复耕”的苗头渐渐显露。

之所以会出现“退林复耕”的倾向，主要是因为最近几年，退耕林农获得的退耕还林政策补助的比较收益在大幅度下降。谈及退耕还林当下的瓶颈，吴坦陈，关键问题在于，退耕还林的补助标准越来越无法满足退耕林农的生活需求，需要适当提高。

“复耕”抬头

“全村的退耕还林地，每年少收入38万元。”谈及退耕还林是不是“划算”，河北省涿州市码头镇浮洛营村村支书王河，把算盘打得清清楚楚：浮洛营村共有317亩退耕还林地种植杨树，每亩产出10立方米木材，按售价500-600元、每10年采伐一轮计算，每年每亩地的纯收入在500-600元。

与之形成鲜明对比的是，种植农业作物收入可观：按照当地的一般收益水平来计算，种红薯，每亩净利润2500元；种玉米(2311,-17.00,-0.73%)，每亩净利润1200元。种粮与种树，二者收入的差异显而易见。

浮洛营村一位村民表示，如果退耕还林补贴政策没有变化，来年打算申请伐树，重新种粮食。浮洛营村参与“退耕还林”工程，始自2002年。如今十年过去了，该村退耕还林的经济收益，与种植农作物相比，显得捉襟见肘。正因如此，“2011年，在全村党员、群众大会上，大家要求退林还耕。”王河对此也表示无奈。

面对林农的“复耕”呼声，吴礼军并不感到意外。从上世纪90年代末，国家林业局启动“退耕还林”工程起，吴即专门从事相关工作，直至如今。作为退耕还林工程十几年的管理者和观察者，吴发现，退耕还林政策补助的比较收益正在大幅下降。“有些地方，农民甚至会因此产生固定收入大幅缩减的问题”，这一问题在近年来，表现得日益突出。

吴礼军分析，近年来，“退林还耕”呼声渐起，最为重要的原因在于，退耕还林的现行补贴标准过低，以致于林农种树收益与种粮收益差距明显，“种树不如种地”。

2010年后，国家开始执行退耕还林第二个补贴周期，与此前的第一个补助周期相比，国家对退耕农户的第二轮补助标准有所下降。2007年，《国务院关于完善退耕还林政策的通知》发布，这一通知规定，黄河流域及北方地区第二轮补助标准为90元/亩，而第一轮补助的标准，则是160元/亩，单亩补贴收益骤降70元。

在退耕还林补贴标准降低的同时，种粮补贴的增加却越来越吸引农民。近年来，国家取消了农业税，粮食直补和农资等补贴力度则不断加大。仅以河北省为例，2011年，农业综合补助总额78亿元，实际补助农田标准达到150元/亩。

在“退耕还林”初期，农民多表示支持。彼时种植粮食等农作物基本不赚钱，而参与“退耕还林”，却可以获得一笔不小的补助。因此，在一些地区，农民参与退耕还林“争先恐后，生怕自己的土地没有纳入补偿范围”。一位基层林业官员感叹：“当时，工作非常易于开展。”

然而，时过境迁。由于补贴政策的不断调整与完备，与退耕还林初期相比，种植农作物的经济效益大幅度提高，而且春种秋收，收益周期比种植林木更具优势。经济利益驱动下，“退耕还林”对农民的吸引力开始减弱。

令林农更为揪心的是，2008年以来，木材价格持续低迷，河北省杨树原木价格从900元/立方米下降到目前的750元/立方米。与种粮和出租耕地相比，退耕还林政策补助的效益明显没有竞争力。这带来的直接后果便是，“在河北省17个县49.2万亩退耕地造林中，有4个县的3万多亩退耕还林地有复耕倾向”。

剑指机制

浮洛营村的复耕呼声，并非个案。每年5-10月份，国家林业局均会组织专业人员赴各地进行退耕还林一线工作检查。工作人员发现，“退林还耕”问题，在不同地区都不同程度地存在。

“少数地区已经出现了毁林复垦的现象，如何保护退耕林农和地方林业部门的工作积极性，巩固住已有的退耕还林成果，至关重要。”吴礼军表示。在吴看来，解决这一问题最有效的途径是，进一步完善政策措施，适当提高退耕还林补助标准，建立动态、长效的退耕还林补偿机制。

此前，分别在2000、2002和2007年，国务院接连发文件，对退耕还林的补助标准和年限做出明确规定。虽然退耕还林的制度建设一直在进行，但是使用的补助标准，基本还是2000年确定的。

按照相关规定，国家对退耕还林的补助分为两轮，按区域分别执行不同的标准：第一轮补助长江流域及南方地区的标准是230元/亩，黄河流域及北方地区的标准则是160元/亩。2007年，国务院决定将退耕还林工程转入巩固成果阶段，提出了确保退耕还林成果得到巩固和退耕农户长远生计得到有效解决两大目标，延长了对退耕农户的直接补助政策。第二轮补助长江流域及南方地区的标准是125元/亩，黄河流域及北方地区的标准则是90元/亩。

曾经，退耕还林补助政策无论对于农民，还是对于地方林业部门，都极其有效地鼓励了他们的工作热情，退耕还林成效颇佳。按照国家林业局的统计数据，1999-2011年，退耕还林工程实施以来，累计完成建设任务2849.4万公顷，工程区占到中国国土面积的82%，中国新增林地的一半以上来自退耕还林工程。森林覆盖率平均提高了3个多百分点，惠及农民1.24亿人。按照目前已经完成的面积和投资标准计算，国家总投入将达4385亿元。

轰轰烈烈的植树运动过后，如何巩固住植树效果，成为业界最为关心的问题。“退耕还林工程十几年来的实施效果，是卓有成效的，但从目前的阶段看，如何巩固住已有成果，比再继续扩大多少退耕还林的面积更为重要。”林业政策研究者、北京林业大学经济管理学院陈晓倩副教授对《财经国家周刊》表示。

陈晓倩和其他一些学者担心，近年退耕还林补助政策的激励作用开始弱化，农户管林护林积极性下降，而退耕还林补助是退耕农户现金收入的重要来源之一，退耕还林比较效益和实际购买能力下降，必然影响退耕农户的生活水平，进而影响其看林护林热情。

事实上，2002年底到2003年间，政府和学术界对退耕还林工程进行了中期评估，但评估结果迥异。易福金、徐晋涛、徐志刚三位林业政策研究者，在他们联合署名的一篇学术论文中称，官方和部分学者对退耕还林工程的可持续性持乐观态度，他们认为，该工程加快了农村产业结构调整，减少了贫困人口，增加了农民收入。但该论文也提到，有反对意见认为，到2002年为止，并没有发现退耕还林对农业结构调整有显著的促进作用，对非农就业的促进效果也不尽理想。

2012年9月上旬，《财经国家周刊》走访了多位地方林业部门官员。他们表示，对于退耕还林工程的体制问题，感觉最难以把握的是，退耕还林政策的未来走向尚难看清。一位要求匿名的西部地区林业官员告诉记者，鉴于确保生态底线，保证粮食安全等因素，自2007年起，国家便不再给各地下达坡地退耕的任务，“这让我们最近几年多少有点消极了”。

在此背景下，9月19日举行的国务院常务会议释放的关于退耕还林的积极信号，虽然只是一个会议决议，尚未看到更多细节，但这已足够令各级林业部门和学界研究者，对退耕还林政策的未来，有了新的期待。

缘何停滞？

事实上，退耕还林补助标准需要适当提高的问题，只是退耕还林制度设计中需要完善的一个方面。在一些官员和研究者看来，退耕还林工程最大的缺失或者说遗憾，在于至今仍然缺乏一个由国家层面来统一协调的行动规划。

彼时，在业内人士看来，形成这样一个行动规划，完全顺理成章。1998年，长江、松花江、嫩江流域发生特大洪灾，究其成因，气候异常、降雨集中固然是直接和重要因素，但追根溯源，水土流失是根源，而坡地耕种，正是水土流失加剧、生态恶化的主要原因。

“当时，政界、学界以及公众，都对中国的生态问题做了深刻的讨论和反思，解决生态问题是各界强烈的共识，于是，政府下决心推进退耕还林工程。”国家林业局经济发展研究中心奉国处长介绍说。

有了高层的强势推动，退耕还林工程迅速启动。在1998年政府机构改革、压缩公务员和事业单位工作人员编制的背景下，中央编制办公室仍然特批了35个编制，专门用于聘用退耕还林工作人员。此外，经当时林业部开会讨论，特别为退耕还林这一单项工程设置了专门的部门(即退耕还林办公室)来统筹协调，史所未见。

2002年，国家林业局等部门，起草并报国务院批准《退耕还林条例》，这是中国第一次专门为某一工程专门出台一项法律。同时，一年之内，《条例》出台。在中国的立法程序中，当年列入全国人大的立法计划，并在当年法律颁布，立法速度之快，更是罕见。

这背后的一个细节是，时任国务院总理的朱镕基，曾特别叮嘱相关官员，退耕还林一定要重视，要落实。这一表态，成为退耕还林工程当年“急速前进”的重要推手。

据知情人士透露，2001年左右，国家林业局、国土部、发改委、财政部等部委，联合起草了一个退耕还林规划，并报国务院审批。但因政府换届等诸多因素，审批陷入停滞，后来也无明确说法。于是至今，退耕还林并无一个国家层面统一协调的规划，也成为目前“退耕还林”难以继续推进的掣肘。

“现在任务都是一年一年的下达，如果有一个相对长期稳定的规划，我们就能更好地安排农户、准备树苗等等，而不是今年觉得任务重，明年又没什么可干。”前述西部地区林业官员表示。这位官员说，最近几年，退耕还林的基层工作越来越不好做，他们希望得到国家政策的鼓励。特别是按照规划，退耕还林的补贴只发放到2016年，这之后怎么办？目前还没有明确说法，“希望会有更多细节性的东西。”

前述国务院常务会议对退耕还林的表述，或许正意味着一个新局。

背景资料

根据国家林业局退耕还林办公室最新统计，1999—2011年，退耕还林工程累计完成建设任务2849.4万公顷，工程区占中国国土面积的82%，森林覆盖率平均提高了3个多百分点，惠及农民1.24亿人。按照目前已经完成的面积和投资标准计算，国家总投入达4385亿元。

退耕还林工程的范围，包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省及新疆生产建设兵团，涉及1897个县(含市、区、旗)。工程建设任务重点安排在西部，中部地区。其中，长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区的856个县为工程建设重点县。

经过十余年的努力，陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理。